Emenda nº 09/2011

Emenda Supressiva ao Projeto de Lei n° 19.552/2011  que “Altera a Lei n° 10.431 de 20 de dezembro de 2006, que dispõe sobre a Política Estadual de Meio Ambiente e de Proteção a Biodiversidade, a Lei n° 11.612, de 08 de outubro de 2009, que dispõe sore a Política Estadual de Recursos Hídricos e a Lei n° 11.051 , de 06 de junho de 2008, que Reestrutura o Grupo Ocupacional Fiscalização e Regulação”.

Suprime alíneas III, VI, VII e VIII, e parágrafos 1° ao 4°  do artigo 45 da  Lei 10.431 de 20 de dezembro de 2006,  proposto pelo Art. 3º do PL, na forma a seguir :

           “ “ Art. 1º - ….............................................................................................................
	
            “ Art. 3° - …............................................................................................................
                ...........................................................................................................................  

	 Art.. 45 - ….............................................................................................................................
		
 “I - Licença Prévia (LP): concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II - Licença de Instalação (LI): concedida para a implantação do empreendimento ou atividade, de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionamentos;

III - Licença de Operação (LO): concedida para a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento das exigências constantes das licenças anteriores, com o estabelecimento das medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação; 

IV - Licença de Alteração (LA): concedida para a ampliação ou modificação de empreendimento, atividade ou processo regularmente existente;”
…............................................................................................................
…............................................................................................................”'

			Sala das Comissões, 24 de novembro de 2011

					Liderança da Minoria

					 JUSTIFICATIVA

O Licenciamento Ambiental é um dos instrumentos da Política Estadual do Meio Ambiente de que dispõe o Poder Público para a preservação ambiental, prevenindo a ocorrência de impactos ambientais negativos ou atenuando-os ao máximo.
O licenciamento ambiental tem caráter preventivo e abrange aspectos que vão desde as questões de saúde pública e organização social até o controle e a preservação da biodiversidade, permitindo, assim, que o empreendedor identifique os impactos ambientais de seu negócio e proponha ações para a sua mitigação.
		Assim sendo, o processo de licenciamento ambiental impõe uma relação explícita entre o empreendedor, cuja atividade pode, potencialmente, causar algum tipo de dano ao meio ambiente, e à população local que será a destinatária dos impactos oriundos da atividade a ser exercida, devendo ambos os interessados discutirem a viabilidade ou não do empreendimento.
		Assim, observa-se que a análise da variável social e participação da população durante todo o processo licenciatório, contribuindo para a identificação do espaço a ser implementado o empreendimento, informando a realidade e os anseios da localidade e de sua população, auxiliando na análise da viabilidade ou não do empreendimento e as formas de mitigação dos danos, consagra-se como a efetividade dos princípios da precaução e da prevenção norteadores do Direito Ambiental.
		Nesse sentido, a exigência do licenciamento ambiental surgiu justamente para prevenir os danos ambientais, coadunando-se com a necessidade de participação social em todas as suas fases. O licenciamento não se limita a um documento que defere ou não a instalação de determinado empreendimento. Ele é um processo que se inicia com os estudos preparatórios para compreender a viabilidade do empreendimento, perpassando por diversas formas de licença, com vistas a prevenir os danos ambientais que determinada atividade pode gerar.
		Conforme leciona Talden Farias:                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              
O licenciamento ambiental é um mecanismo que se propõe a concretizar o desenvolvimento sustentável, o modelo de desenvolvimento econômico que procura conjugar a eficiência econômica e a justiça social à proteção do meio ambiente.¹

		O processo de regulamentação do licenciamento ambiental iniciou por meio da Resolução CONAMA nº 001/86, que estabeleceu diretrizes gerais para elaboração do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA nos processos de licenciamento ambiental, definindo, ainda, critérios para sua aplicação.
		O CONAMA aprovou, em dezembro de 1997, a Resolução nº 237. Esta Resolução reafirmou os princípios de descentralização presentes na Política Nacional de Meio Ambiente e na Constituição Federal de 1988, e regulamentou a atuação dos membros do SISNAMA na execução do licenciamento ambiental com o estabelecimento de procedimentos e critérios, efetivando a utilização do licenciamento como instrumento de gestão ambiental.
		Para a condução do Licenciamento Ambiental, foi concebido um processo de avaliação preventiva que consiste no exame dos aspectos ambientais dos projetos em suas diferentes fases: concepção/planejamento, instalação (construção) e operação.

1 FARIAS. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.20

		Trata-se, portanto, de um processo sistemático de avaliação ambiental, realizado em três etapas: Licença Prévia (Licença de Localização), Licença de Instalação e Licença de Operação.² 
		A Licença Prévia (Localização) é concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou da atividade, aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.
		A Licença de Instalação, que autoriza a instalação do empreendimento ou da atividade consoante as especificações constantes do projetos aprovado, inclui as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante.
		Licença de Operação autoriza a operação da atividade ou do empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
		Não se pode esquecer que o licenciamento ambiental tornou-se obrigatório e uniforme em todo o território nacional, a partir da Lei Federal 6.938/81, instituidora da Política Nacional do Meio Ambiente, previsto como um dos instrumentos de sua efetivação.
		Feito este breve comentário, passa-se às novas modalidades de licenças ambientais previstas na proposta de alteração do art. 45 da Lei 10.431/2006 pelo PL, que afrontam os princípios protetivos do meio ambiente. Senão vejamos:
“(...)
III A - Licença Prévia de Operação (LPO): concedida, a título precário, válida por 180 (cento e oitenta) dias, para empreendimentos e atividades quando necessária a avaliação da eficiência das medidas adotadas pela atividade na fase inicial de operação.”

		A Licença Prévia de Operação deve ser retirada do PL porque traz a  possibilidade de consolidar a prática de descumprimento dos condicionantes da Licença Prévia e da  Licença de Implantação.  Não se podendo esquecer que é  requisito da Licença de Operação o teste da efetividade das medidas e equipamentos de controle de poluição, conforme artigo 8º , inciso III da Resolução CONAMA 237/97.  

“VI - Licença Unificada (LU): concedida para empreendimentos definidos em regulamento, nos casos em que as características do empreendimento assim o indiquem, para as fases de localização, implantação e operação, como uma única licença;”

2 Aspectos da Tutela Preventiva do Meio Ambiente: A Avaliação de Impacto Ambiental e o Licenciamento Ambiental, Nicolao Dino de C. Costa Neto.

		Esta Licença Unificada não tem amparo técnico ou fundamento jurídico para suprimir a Licença Simplificada prevista no inciso V do art. 45  da Lei 10.431/06,  compreendendo empreendimentos de micro e pequeno porte por força do Decreto Estadual 11. 235/08, art. 125, V. 
		No presente PL esta  Licença Unificada é concedida para “empreendimentos definidos em regulamento, nos casos em que as características do empreendimento assim o indique, para as fases de localização, implantação e operação, como uma única licença,“. Assim, do modo como proposto, a LU está amplamente generalista, as suas hipóteses de cabimento e sem requisitos prévios. 
		Observe-se ainda, que a inclusão de uma nova modalidade de licença ambiental não prevista nas normas do Decreto Federal 99.274/90, que regulamenta a Lei Federal 6.938/81, somente seria possível se fosse dado maior proteção ao meio ambiente, o que não é o caso, ante a redução dos preceitos derivados da Licença Simplificada.
		Portanto, a LU contraria a máxima de que os entes federativos somente podem  dispor de normas que forem para adicionar exigências de caráter mais restritivo daquelas previstas no ordenamento federal. 
		Assim, há que ser recusada esta nova modalidade de licencia, sendo mantida a Licença Simplificada, constante do inciso V da Lei 10.431/06, neste PL.
“VII - Licença de Regularização (LR): concedida para regularização de atividades ou empreendimentos em instalação ou funcionamento, mediante a recuperação ambiental de seu passivo, caso não haja risco à saúde da população e dos trabalhadores;”

		Inicialmente há que ser esclarecido que a regularização de empreendimentos em funcionamento sem que tenha havido o devido processo legal de licenciamento deverá atender os requisitos legais pertinentes a licenças anteriores. Considerando que o  licenciamento ambiental é um procedimento administrativo dividido em etapas, cada uma pertinente a um estágio da implantação do empreendimento. 
		Os  empreendimentos em funcionamento estão obrigados à obtenção da Licença de Operação. Nesta matéria, o IBAMA, nos termos previstos na art. 41 da Instrução Normativa IBAMA nº 184, de 17.07.08 estabelece “A regularização do licenciamento ambiental de empreendimentos se dará pela emissão de Licença de Operação, que será subsidiada por estudos ambientais definidos pela Diretoria de Licenciamento Ambiental”. 
		Sempre que um empreendimento esteja em funcionamento sem ter sido devidamente licenciado, a sua única maneira para regularizar-se é submeter-se ao devido processo legal, desta vez, conforme acima explicitado, à Licença de Operação, sendo necessário para tanto, verificar quais os estudos das fases anteriores que serão indispensáveis de serem realizados. Assim, não há cabimento em se prever Licença de Regularização, ferindo o necessário processo. Mesmo porque é possível que uma vez submetido o empreendimento ao licenciamento, não seja concedida a LO, por sua inviabilidade ambiental. 
		Nestes termos, está novamente o ordenamento estadual ferindo normas de caráter superior e mais protetivas.

“VIII – Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC): concedida eletronicamente para atividades ou empreendimentos em que o licenciamento ambiental se dê por declaração de adesão e compromisso do empreendedor aos critérios e pré-condições estabelecidos pelo órgão licenciador, para empreendimentos ou atividades de pequeno ou médio potencial poluidor.”

		É inaceitável uma espécie de licença em que se estará assegurando o direito subjetivo à obtenção do licenciamento ao serem preenchidas algumas meras formalidades. A Licença Ambiental por Adesão e Compromisso - LAC implica autorregulacão ambiental, não admitida pelo direito positivo brasileiro, ofendendo a proposição jurídica da Constituição, a qual estabelece os limites da atividade interpretativa e, por conseguinte, os limites de qualquer mutação normativa, que afronte a  competência da União Federal em legislar sobre normas gerais de proteção ao meio ambiente, ex vi do art. 24 , §§ 1º ao 4º da Carta Maior. Exatamente por isso, não há nos outros Estados da federação,  legislação precedente  desta  espécie de licença ambiental.
		Ao ser firmada apenas pelo empreendedor, a LAC não se reveste das necessárias garantias exigidas para a proteção ambiental.
		Com efeito, o enunciado do art. 170 – parágrafo único da CF, não pode se afastar dos preceitos constitucionais sinalizadores de que a ordem econômica deve observar, entre outros princípios, a defesa do meio ambiente, inciso VI;  a função socioambiental da propriedade, inciso III; e o direito difuso ao meio ambiente saído e ecologicamente equilibrado, art. 225.
		É inadmissível um ato administrativo que venha autorizar o empreendedor, ainda que sua atividade e empreendimento seja de micro, pequeno e principalmente nos casos de  médio porte, a fazer o seu próprio estudo ambiental e que o próprio empreendedor aponte as medidas reparadoras dos impactos ambientais negativos e ainda mais grave o fato de ser concedida eletronicamente.
		Esta licença abre o precedente para que empreendimentos  de grande ou excepcional porte sejam indevidamente fracionados ou fragmentados, de forma a ficarem caracterizados como micro, pequeno ou médio porte, a fim de se absterem de um processo efetivo e real de licenciamento ambiental.
		Ouve-se, dizer, que este mecanismo de conceder autorização via eletrônica é usual em outras áreas da administração. Entretanto, não se pode esquecer que aqueles atos autorizativos estão relacionados a situações materiais, cujo descumprimento é facilmente ressarcido mediante o pagamento de multas ou penas restritivas de direito, diferentemente das conseqüências de uma licença ambiental. Não é lícito que o processo de licenciamento ocorra de forma cartorial, uma vez que o seu objeto cuida de um patrimônio de interesse público, dotados de um regime jurídico especial, enquanto essencial à sadia qualidade de vida e vinculado, assim, a um fim de interesse coletivo e difuso, muito porque na maioria das vezes, as lesões ao meio ambiente são irreversíveis, gerando danos irreparáveis e consequências drásticas a própria existência humana. 
		Admitir a existência legal da LAC é desrespeitar o Princípio da Obrigatoriedade da Intervenção Estatal, já mencionado. Observe-se, ainda, que a licença ambiental, ao contrário de seu paradigma tradicional do Direito Administrativo, não gera direito à preservação da situação vigente à época de sua concessão. As licenças não possuem caráter de definitividade, estão sujeitas a prazos de validade, bem como à revisão por interesse relevante ligado à proteção do meio ambiente ou da saúde pública (Lei 6.938/81, art. 9º, IV e 10, §1º.e Res. CONAMA 237, art.19).
		Em outras palavras, a anuência da Administração em relação à obra ou empreendimento depende da obrigatória verificação da compatibilidade com a proteção do meio ambiente. Logo, não há que se falar em direito subjetivo à obtenção de licença, o que afasta a concessão de um ato final sem que haja a necessária e concreta intervenção do órgão licenciador, ³ através de seus técnicos, mediante parecer técnico e jurídico, e vistoria in loco, conforme o caso.
		Cumpre advertir que a atuação da Administração Ambiental não é absolutamente livre, no tocante a sua escolha final, uma vez que o processo de licenciamento estará invariavelmente subordinado à realização de estudos de impacto ambiental. A escolha entre opções diversas, existência ou não de impacto ambiental significativo, pode conduzir ao licenciamento ou não da atividade. 
		Portanto, ao procedimento de licenciamento ambiental informado por subsídios técnicos relevantes, importará o exame de aspectos ligados ao “que”, “como” e “quando” da atividade a ser autorizada, daí resultando uma resposta favorável ou não ao empreendedor.
		A par de toda a exposição, resta ainda dizer que o licenciamento ambiental submete-se ao princípio da publicidade e da participação social, exigência decorrente do art. 5º, XXXIII, do art. 37, caput, e do art. 225 da Constituição Federal. A expedição eletrônica  da LAC, portanto, implica na ofensa aos direitos assegurados nestes dispositivos constitucionais, em detrimento tanto da segurança jurídica do empreendedor quanto do direito de informação da coletividade, sem esquecer que todos os atos da administração pública devem ser publicados no Diário Oficial do Estado, obedecendo ao comando da Constituição Estadual. 

3 Aspectos da Tutela Preventiva do Meio Ambiente: A Avaliação de Impacto Ambiental e o Licenciamento Ambiental, Nicolao Dino de C. Costa Neto in Direito Ambiental Contemporâneo, Morato Leite et.tal.

		E, por óbvio, a LAC fere frontalmente os princípios da precaução e da prevenção.
		Chama-se atenção para o fato de que o Estado será responsável solidário pelos danos advindos dos empreendimentos detentores da LAC, uma vez que o Estado responde de forma objetiva por suas condutas comissivas. Ora, estará o Estado da Bahia atestando responsabilidade por todos os impactos advindos das atividades e empreendimentos que tenham obtido essa modalidade de licença ambiental. Resta claro que caberá ao Ministério Público acionar civil e criminalmente os responsáveis dirigentes dos órgãos pela emissão das licenças, bem como o próprio ente estatal.
 		Portanto, não devem ser incorporadas ao ordenamento jurídico deste Estado as licenças previstas nos incisos:
III- Licença Prévia de Operação (LPO);
VI - Licença Unificada (LU):
VII - Licença de Regularização (LR): 
VIII - Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC),

Além de todos os seus §§ do 1º. ao 4º, com destaque ao §2º que prevê o licenciamento por plano ou programa, pelos fundamentos já dispensados, pugnamos pela manutenção do art. 45 da Lei 10.431/06 na íntegra e incorporado neste Projeto de Lei.

				Sala das Comissões, 24 de novembro de 2011

						Liderança da Minoria