PARECER
Das Comissões de Constituição e Justiça e Finanças,  Orçamento, Fiscalização e Controle, ao Projeto de Lei nº 17.261/2008, de autoria do Poder Executivo, o qual “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2009 e dá outras providências”.

Encaminha, à Assembléia Legislativa, o Excelentíssimo Senhor Governador do Estado, o projeto de Lei que ora venho relatar perante as Comissões de Constituição e Justiça e Finanças e Orçamento, estabelecendo as regras orientadoras da elaboração do Orçamento para o exercício de 2009 – LDO-2009, peça orçamentária que, juntamente com o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual, compõem o modelo de orçamento instituído pela Constituição Federal de 1988, reproduzido, por sua vez, na Carta Estadual.

O projeto foi enviado à Assembléia Legislativa obedecendo ao prazo estabelecido na Constituição Estadual, na forma do que dispõe o seu art. 160, § 6º, inciso II, e, em consonância com as disposições constitucionais e da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que regem a matéria, estabelece “as diretrizes, orientações e critérios para a elaboração e execução dos orçamentos fiscal, seguridade social e de investimentos das empresas sob controle do Estado”, conforme registra o Chefe do Poder Executivo em sua Mensagem, na qual ressalta que a proposição versa, ainda, “sobre a política de Recursos Humanos do Estado e as despesas com pessoal e encargos sociais; as alterações da legislação tributária do Estado e a política de aplicação de recursos da agência financeira oficial de fomento para o referido exercício financeiro, fortalecendo a transparência dos processos de alocação e aplicação dos recursos públicos”, bem como dispõe acerca dos limites globais para as despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública; das prioridades e regras para a alocação dos recursos, limitação de empenho e movimentação financeira; e das disposições sobre as transferências voluntárias aos municípios e a destinação de recursos públicos a entidades privadas.

Este Projeto de LDO-2009, no que tange ao seu conteúdo, tem algumas modificações de caráter inovador, contidas no corpo do projeto de lei propriamente dito. No Parecer da LDO – 2008, o qual também me coube relatar, registrei que o Governo do Estado estava modernizando rapidamente os instrumentos orçamentários, que já há algum tempo tinham sido adotados pela União e outros Estados, a exemplo do detalhamento da despesa que chegara a explicitar até a aquisição de insumos, e hoje, na nova proposição, apenas “se especificam os produtos e se comprometem explicitamente com a consecução dos resultados”. Trata,se, aqui, de uma modificação substantiva.

Cabe observar na nova formatação desta LDO do Governo Wagner que, quando estabelece suas Diretrizes, Programas e Prioridades, não elenca metas quantitativas no anexo das Prioridades da Administração Estadual. A modificação ocorre na medida em que se suprimiu a quantificação das Prioridades ou Metas (exceção da LDO 2006), sejam elas percentuais ou de números absolutos. Nesta LDO, as Prioridades dizem do objetivo a ser atingido, buscam no seu foco o conteúdo expresso na Diretriz de Governo, deixando a quantificação para a LOA – Lei de Orçamento Anual; esta nova metodologia dá aos gestores públicos maior visibilidade  na determinação dos objetivos a serem cumpridos.

Por outro lado, a designação dada às Diretrizes saíram da vertente publicitária para a qualificação deles – dinamizar, promover, garantir, formalizar – o que gerou a necessidade de um maior detalhamento  dos objetivos. 

Vejamos comparativamente:

LDO - 2006	ESTRATÉGIA	PROGRAMA	METAS	
LDO – 2009	DIRETRIZES	PROGRAMAS	PRIORIDADES	
LDO – 2006	05	17	82	
LDO – 2009	14	58	258	

Gostaria de indicar à atenção dos senhores Deputados as mudanças de enfoque ocorridas no capítulo VII no que se refere às “Políticas de Aplicação de Recursos da Agência Financeira Estadual de Fomento”.
 
Este capítulo é na realidade uma síntese do que pretende o Governo da Bahia a partir de agora, no estímulo, através da Desenbahia, de implementar uma nova política de financiamento a um novo público alvo preferencial. Além de incorporar as linhas tradicionais de aplicação de seus recursos, a ação se voltará, fortemente, a áreas de maior potencial de geração de empregos e renda: “difundindo o crédito a alguns dos empreendedores de pequena e médio empresas, se voltará também para o micro crédito em negócios informais e se dedicará à agricultura familiar, buscando aportar crédito a empreendimentos que agreguem valor à produção através de ‘micro e  pequenas empresas e/ou unidades agrícolas e agronegócios  de base familiar’, como bem descreve o texto do projeto enviado a esta Casa.

Neste Capítulo VII, duas linhas de trabalho da Agência de Fomento se destacam: apoio a prefeituras e à produção cultural. A primeira, voltada para a aquisição de máquinas pesadas e ambulâncias, implantação de serviços públicos de infra-estrutura; a segunda buscará promover a diversificação de instrumentos de apoio à produção cultural, disponibilizando financiamentos. 

A LDO – 2009, no seu art. 40, trata da subvenção, contribuição, auxílios e de Consórcios Públicos, ampliando assim a rede de entidades, para buscar mais rapidamente o atingimento das Prioridades Governamentais de que elas poderão participar. Dentro dessa nova linha, o art. 41 dispõe que “a destinação de recursos financeiros a pessoas físicas somente se fará para garantir a 

eficácia da execução do programa governamental específico, nas áreas de assistência social, saúde, educação ou cultura...”. É o que diz o texto.

Aborda-se, pela primeira vez no texto de uma LDO, a questão da política de pessoal do Estado, registrando-se, principalmente, a existência da negociação participativa e institucional, inclusive o modelo negocial.

A SEPLAN – Secretaria de Planejamento, através de sua Superintendência de Orçamento, preparou um resumo das principais inovações contidas na LDO – 2009, começando pelo re-ordenamento da estrutura da LDO, contidas em oito itens. No art. 2º da proposta, registra-se que as ações prioritárias que estão contidas no inciso II do parágrafo único não poderão sofrer contigenciamento e não poderão ser anuladas (por outras Secretarias) para financiar créditos, salvo autorização expressa da SEPLAN. 

Destaco ainda, como modificação importante, a incluída através do art. 32, em que “os créditos especiais aprovados pela Assembléia Legislativa do Estado serão considerados automaticamente abertos com a sanção e publicação de respectiva Lei”. Cabe também observar os artigos 33 e 34, em que “a reabertura dos créditos especiais e extraordinários serão efetivados mediante decreto do Poder Executivo...” e que as introduções e modificações realizadas na PPA serão aditadas ao orçamento via créditos especiais.

Enfim, no artigo 36 § 2º, algumas alterações de forma serão feitas através de Decreto do Governo. Esta LDO – 2009 supera a receita estimada da LDO – 2008 em R$2,7 bilhões, atingindo a R$ 21,5 bilhões, com um Resultado Primário projetado para R$1 bilhão, correspondendo a 0,83 do PIB. O Resultado Primário de 2006 atingiu 46,77% acima do previsto; o de 2007 ficou 85,97% superior à previsão atualizada de R$1 bilhão, enquanto o superávit corrente atingiu R$2,2 bilhões em 2007, superior em 20% ao alcançado em 2006.

A boa administração de Dívida fica claramente demonstrada quando analisamos  a meta de resultado nominal, que em 2006 indicava que a Dívida Consolidada Líquida – DCL, poderia aumentar em até R$ 247.515 mil. Em 2007, constatou-se que a DCL poderia diminuir em até R$216.019 mil. Observe-se também que em 2006 houve uma redução da  Dívida Fiscal Líquida em R$ 431 milhões; em 2007 atingiu um montante de R$1 bilhão.

             Mais uma vez indico à atenção dos Senhores Deputados uma questão seguidamente repetida no Plenário desta Casa, com relação à execução orçamentária do Governo Wagner. 

Vamos aos números totais.

As Receitas Correntes, em 2006, chegavam a R$16,2 bilhões e conseguiram atingir a 99,30% de realizações; em 2007, nestas mesmas receitas chegou-se a R$17,6 bilhões, realizando 96,53% do Orçamento das Receitas Correntes.

As Receitas de Capital em 2006 tinham uma previsão atualizada de R$941 milhões, realizando-se apenas 50,6%; em 2007 atingiu-se apenas 31% do total previsto de R$852 milhões. Se Vossas Excelências se debruçarem sobre o detalhamento destas Receitas, poderão observar que nos dois anos referidos – 2006 / 2007 – as previsões  das Receitas de Capital foram muito aquém  da capacidade de realização do Estado, não podendo deixar de registrar que os valores realizados têm pouca significância no total orçamentário.

Destaco, assim, o excelente resultado da área de arrecadação do Estado, que, motivada e modernizada, superou a previsão numa média de 3,46% do valor inicialmente previsto, o que contribuiu para que a realização de receita atingisse, em 2007, 93,51%, superior, portanto ao de 2006, que chegara a 92,93% dos valores orçados.

Apenas para registro na Despesa de Pessoal em relação à Receita Líquida Corrente, temos os seguintes resultados:

PODER	
REALIZADO
____________
2004   |   2006	
LIMITE PRUDENCIAL	
LIMITE LEGAL	

EXECUTIVO	           |         
41,28  |   42,33	
46,17	
48,60	

LEGISLATIVO	           |
  1,90  |     2,28	
5,70	
6,0	
MINISTÉRIO
PÚBLICO	           |
  1,12  |     1,78	
1,90	
2,0	

TOTAL	           |
48,11  |    51,99	
57,00	
60,0	

Um ponto importante nas Metas Fiscais é a Avaliação da Situação Financeira e Atuarial, uma vez que, em janeiro de 2003, foram suspensas as contribuições previdenciárias e em maio de 2004 voltaram a ser cobradas por força de Lei. A partir daí, os servidores ativos passaram a contribuir com 12% sobre o valor bruto da remuneração mensal, e o Estado, em 2004, passou a contribuir com 15% até janeiro de 2005, quando, também por força de lei, elevou sua contribuição para 24% do valor bruto da folha de servidores ativos. Esta modificação ampliou as receitas totais de 2004 para R$ 1,18 bilhão, a orçada de 2005 para R$ 1,3 bilhão e a estimada para 2006 em R$ 1,4 bilhão. Em verdade, a receita prevalecia estimada para 2006, quando da sua realização atingiu a R$1,6 bilhão, superior, portanto, em 27% com uma contribuição do Tesouro Estadual da ordem de 21,39%, o que representa R$343 milhões, fato este preocupante e que precisa ter revertido este aporte histórico.

            Em 2007, estas Receitas atingiram R$1,8 bilhão, com o Estado participando com 24,72%, sendo esta participação  crescente, com a contribuição  dos participantes atingindo,  em 2007, 26% 

das receitas, o que nos leva a números preocupantes no Balanço Atuarial, quando observamos que o Déficit Total em 31/07/2004 atingia R$ 28 bilhões, em 2006 R$ 29 bilhões e em 31/07/2007 chega a R$34 bilhões, déficit este coberto pelo Tesouro Estadual.

O projeto recebeu 31 emendas, todas de autoria da Bancada da Oposição. Para uma melhor compreensão e análise, as emendas são agrupadas por Capítulo do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e pelo Anexo I – Prioritárias da Administração Pública Estadual e pelo Anexo II-B – Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais do Exercício Anterior:

CAPÍTULO III - DAS ORIENTAÇÕES PARA A ELABORAÇÃO, EXECUÇÃO E ALTERAÇÃO DOS ORÇAMENTOS

Seção I - Da Elaboração dos Orçamentos

Emenda nº 02

            Propõe a supressão do art. 25 do projeto, que dispõe: “O detalhamento das dotações orçamentárias, após a publicação da lei orçamentária anual e dos créditos adicionais, será efetivado nos sistemas informatizados de planejamento e finanças, independente de ato formal.”

Opino pela rejeição, considerando que a Lei nº 2.322, de 11 de abril de 1966, contém  claramente regras que versam sobre diretrizes orçamentárias, conforme se verifica do art. 1º da mesma. O referido sistema normativo foi instituído antes da vigência da CF de 88 e da Carta Estadual, e não se trata de Lei Complementar para dar a eficácia requerida no § 9º do artigo 165 da CF e § 9º do artigo 159 da Constituição Estadual.

	Ambas as Cartas Políticas bem caracterizam a natureza da Lei de Diretrizes Orçamentária e sua abrangência. Na Constituição Federal encontram-se assim definida no art. 165, § 2º, verbis:

 “Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
...
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. ”

	No mesmo sentido foi emprestada a mesma redação à norma Constitucional constante do artigo 159, § 2º, com simetria na redação.

	Portanto, trata-se de normas de gestão financeira e patrimonial da administração, que poderá, assim, afastar aquele preceito da lei, de mesma hierarquia e de mesma regência. Não há nenhum tipo de  impedimento  para  que se faça modificação  em norma  que funcionou no passado 

como regra de diretriz orçamentária, bem como em razão de sua hierarquia que compete no mesmo grau com a regra que será instituída pela Lei de Diretrizes Orçamentárias do próximo ano. Mas, a própria lei orçamentária conterá o detalhamento do que se postula na regra do artigo 27 da Lei nº 2322/2006.

             As disposições insertas na Lei de Diretrizes Orçamentárias reputam-se normas individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votação do orçamento fiscal cujo  objeto é a regulação de conduta única, como é o caso do detalhamento que será disponibilizado em meio eficaz e transparente, nos sistemas informatizados de orçamento e finanças, como orienta o artigo 48 da LRF.

	Por fim, a programação orçamentária por Natureza da Despesa, até o nível de Elemento, adquiriu um caráter acessório e complementar, a partir do momento que os Governos passaram a observar o gasto público com foco nos resultados, associando a despesa ao produto ou serviço ofertado. O objetivo do Orçamento, hoje, é traduzido na transparência de uma programação comprometida com a consecução dos objetivos programáticos no atendimento às necessidades da população.

            O detalhamento da despesa, por elemento, é um aspecto importante do ponto de vista contábil, notadamente para o maior controle de custos de etapas intermediárias à geração do produto ou serviços e continuará existindo, sendo disponibilizado nos Sistemas Informatizados: SIPLAN/SICOF, garantindo a transparência aos órgãos integrantes dos Poderes, inclusive a Assembléia Legislativa. Ademais a execução orçamentária financeira é divulgada no Balanço Geral do Estado, publicada no Diário Oficial do Estado.

             Por outro lado, atendendo ao princípio da economicidade, cabe assinalar que a publicação do Orçamento Analítico e de suas respectivas e sistemáticas alterações, geram um elevado custo de publicação, muitas vezes superiores ao valor objeto da modificação. Vale salientar, ainda, que a falta de agilização dos processos, decorrente da execução analítica, compromete a efetividade do processo administrativo-financeiro.

             O princípio da publicidade por sua vez estará atendido, tempestivamente, visto que a programação por elemento de despesa será disponibilizada no site da Seplan, a partir do momento em que a peça orçamentária for encaminhada à Assembléia Legislativa.

             A Bahia, tal qual a União e outros Estados da Federação, busca, com essa iniciativa, disciplinar a matéria, através da LDO, considerando que a Lei 2322 de 1966 não incorpora os aspectos essenciais à modernização do sistema orçamentário prejudicando a dinâmica de gestão exigida pela sociedade ao Estado Moderno, no cumprimento de suas funções.

Emenda nº 03

Modifica a redação do inciso I do § 2º do art. 10 do projeto, de modo a assegurar às Universidades Estaduais o repasse de 5% (cinco por cento) dos recursos vinculados à Educação no orçamento anual do Estado.

             Opino pela rejeição, uma vez que a redação original prevê a observância do dispositivo constitucional que estabelece a alocação de recursos à educação, onde não é prevista sub-vinculações desses recursos, além de que a modificação apresentada engessa uma parcela dos recursos destinados a atender as despesas de educação que constitui obrigação constitucional. A vinculação de receita, ressalvado o disposto na Constituição Federal, é vedada pelo inciso X do art. 161 da Constituição Estadual.

Seção IV - Da Programação da Execução Orçamentária e Financeira e sua Limitação

Emenda nº 01

Modifica a redação do § 4º do art. 38 da proposição, para acrescer ao texto a expressão “constantes dos orçamentos das Secretarias da Educação, Saúde e Segurança Pública "

             Opino também pela rejeição, uma vez que o § 2º do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal já estabelece: “não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucional e legais do ente ...”, situação específica das Secretarias de Educação e Saúde onde a alocação de recursos fica assegurada. Quanto à Secretaria de Segurança Pública, a mesma tem um grande elenco de ações contempladas entre as prioridades para o exercício de 2009 e, portanto, excluídas de qualquer contingenciamento.

ANEXO I – PRIORIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL

Emenda nº 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30 e 31 

As Emendas acima tratam da adição de prioridades ao Anexo I da proposição.

              Opino pela rejeição de todas estas, considerar que as prioridades apresentadas no Anexo I do projeto são as compatíveis com a capacidade de investimento do Governo do Estado e contemplam, ainda, ações resultantes de consulta feita à sociedade civil durante a realização das plenárias do PPA Participativo nos 26 Territórios de Identidade. 

Emenda nº 21

Acrescenta a “Melhoria da Rede Física do Sistema de Segurança Pública” entre as prioridades estabelecidas no Anexo I do projeto.

Rejeito também esta emenda, uma vez que a Melhoria da Rede Física do Sistema de Segurança Pública já integra as prioridades apresentadas no referido Anexo I.

ANEXO II–B - AVALIAÇÃO DO CUMPRIMENTO DAS METAS FISCAIS DO EXERCÍCIO ANTERIOR

Emenda nº 04

Modifica o Quadro da de Pessoal em Relação à Receita Corrente Líquida constante do Anexo II-B – Avaliação do Cumprimento das Metas do Exercício conforme abaixo:
Despesa de Pessoal em Relação à Receita Corrente Líquida
Exercício de 2007

Poder	% Realizado	Limite Prudencial	Limite Legal	
Executivo	42,74	45,37	48,60	
...				
Defensoria Pública		0,80		
...				

                A alteração do quadro inclui a Defensoria Pública e respectivo limite prudencial de 0,80, desvinculando-o do Poder Executivo.

                Opino pela rejeição, considerando que este quadro refere-se à proporção da despesa de pessoal realizada em 2007 em relação à Receita Corrente Líquida, sendo, portanto, informação numérica de realidade passada, não sendo possível a sua alteração. Ainda mais importante é que a matéria proposta é regida pela Lei Complementar nº 101/2000, no seu art. 20, inciso II, e somente poderá ser modificada por norma de igual hierarquia, para a inclusão de novo limite legal e prudencial para a Defensoria Pública.

Por fim, objetivando uma correção ao texto do projeto, apresento a seguinte emenda: 

Emenda de Relator: 

O inciso VI do § 2º art. 10 do Projeto de Lei nº 17.261/2008 passa a ter a seguinte redação:

“Art. 10 - .........
.........................
§ 2º - ...............
........................

VI – ao Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social, conforme o estabelecido na Lei nº 11.041, de 07 de maio de 2008.”

Justificativa: esta emenda destina-se a estabelecer a denominação correta do Fundo, incluindo o termo “Habitação”.

Ante o exposto, opino pela aprovação do Projeto de Lei nº 17.261/2008, com a modificação introduzida pela Emenda de Relator.
	
	É o parecer, s.m.j.

	Sala das Sessões,  09 de junho de 2008.

Deputado Paulo Câmera
		  Relator