Estado da Bahia
Assembleia Legislativa

PARECER Nº

Da Comissão de Constituição e Justiça ao Projeto de Lei nº. 20.212/2013, de autoria do Deputado Joseildo Ramos, que “Dispõe sobre a cassação da inscrição no cadastro de contribuintes do ICMS e outras sanções de qualquer empresa que se beneficie de forma direta ou indireta do trabalho escravo ou do trabalho em condições análogas à escravidão.”. 

I - RELATÓRIO

O presente Projeto, de autoria do nobre deputado Joseildo Ramos foi protocolado em 26/03/2013 e publicado no DL em 03/04/2013. Em 09/04/2013 foi encaminhado à Secretaria das Comissões e nesse mesmo dia à CCJ, tendo sido designado este relator para emissão de parecer.
A proposta vem acompanhada de justificativa, conforme o art. 128 do Regimento Interno (RI) e possui emendas para melhor adequação técnica terminológica. Isso porque o conceito de trabalho em condição análoga à de escravo está prevista no art. 149, do Código Penal Brasileiro, que determina: “Art. 149. Reduzir alguém a condição análoga à de escravo, quer submetendo-o a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a condições degradantes de trabalho, quer restringindo, por qualquer meio, sua locomoção em razão de dívida contraída com o empregador ou preposto.”
Desse modo, a expressão “trabalho escravo” é utilizada para simplificar a ideia contida no dispositivo legal acima citado, com vistas a tornar a linguagem mais acessível a todos, no entanto, a escravidão é uma prática não reconhecida no ordenamento jurídico, não se admitindo que a pessoa humana possa vir a ser considerada escrava. Por isso, o termo "trabalho escravo" deverá ser suprimido do projeto de lei em comento, por intermédio das emendas apresentadas.
Trata-se de Projeto de Lei Ordinária, nos termos do art. 123, inciso III do Regimento Interno, que visa a coibir a exploração irregular de mão de obra, precipuamente, por meio da cassação da inscrição de contribuinte do Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços – ICMS das pessoas jurídicas que exerçam atividade empresarial e se se beneficiem de forma direta ou indireta do trabalho em condições análogas à de escravo.

II - FUNDAMENTAÇÃO

De acordo com o parágrafo 1°, do art. 51 do Regimento Interno, à Comissão de Constituição e Justiça compete, entre outras atribuições, opinar sobre o aspecto de constitucionalidade, legalidade e técnica legislativa em todas as proposições.
Em apertada síntese, o projeto de lei, conforme já mencionado acima, prevê a imposição de sanção administrativa àquelas pessoas jurídicas empresariais que se beneficiem de forma direta ou indireta na produção de bens e serviços, em qualquer etapa da cadeia produtiva sob sua responsabilidade, do trabalho em condições análogas à escravidão. As penalidades administrativas correspondem à cassação de inscrição do ICMS, o impedimento de contratar com o Poder Público e a perda de benefícios fiscais e/ou administrativos concedidos por órgãos e entidades da Administração Pública do Estado da Bahia.  
Inicialmente, cumpre esclarecer qual é o conteúdo da presente proposição, a fim de suprir qualquer dúvida que paire, à primeira vista, sobre a natureza da matéria contida no projeto. Nesse sentido, desde já, salientamos que ele não se refere a Direito Penal, nem a Direito do Trabalho, cuja competência para legislar é privativa da União, nos termos do art. 22, inciso I, da Constituição Federal de 1988.
Como é cediço, uma mesma conduta pode caracterizar ilícito penal, civil e administrativo. Para constituir uma ilicitude penal, necessário seria a elaboração de lei de iniciativa da União que cominasse uma das espécies de pena previstas no art. 32, do Código Penal, a saber, pena privativa de liberdade, pena restritiva de direitos e multa, ou mesmo ensejasse medida de segurança, o que não corresponde ao caso apresentado. Aqui, o projeto de lei impõe sanções administrativas a uma conduta já tipificada como crime pelo Código Penal, sem prejuízo da cominação das sanções penais cabíveis nele previstas.
Também não se trata de assunto diretamente alusivo a Direito do Trabalho.  Este ramo do direito, em regra, regula as relações laborais estabelecidas entre o empregado e o empregador. Segundo a jurista Vólia Bomfim: “Direito do Trabalho é um sistema jurídico permeado por institutos, valores, regras e princípios dirigidos aos trabalhadores subordinados e assemelhados, aos empregadores, empresas coligadas, tomadores de serviço, para tutela do contrato mínimo de trabalho, das obrigações decorrentes das relações de trabalho, das medidas que visam à proteção da sociedade trabalhadora, sempre norteadas pelos princípios constitucionais, principalmente o da dignidade da pessoa humana. Também é recheado de normas destinadas aos sindicatos e associações representativas; à atenuação e forma de solução dos conflitos individuais, coletivos e difusos, existentes entre capital e trabalho; à estabilização da economia social e à melhoria da condição social de todos os relacionados”. Assim, extrai-se dessa conceituação que a abordagem da proposição não regulamenta questões diretamente ligadas ao Direito do Trabalho, mas uma situação a ele acessória, já que não confere novos direitos trabalhistas aos trabalhadores, nem novas obrigações trabalhistas não estabelecidas pela legislação federal.
Em verdade, o projeto é de ordem administrativa que retrata aspectos acerca da inscrição estadual de empresas, efetuada pela Secretaria Estadual de Fazenda Pública, da retirada de benefícios fiscais por pessoas jurídicas que pratiquem o ilícito administrativo ali indicado, bem como, a impossibilidade de contratar com o Poder Público, o que não implica aumento de despesa, tampouco encontra impeditivo previsto no art. 77, da Constituição Estadual.
Logo, a proposição em tela está amparada pelo manto da constitucionalidade e da legalidade. O Estado possui competência para legislar sobre a matéria, na forma do que dispõe o art. 22, parágrafo §1º, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
Além disso, salientamos o permissivo contido no art. 11, inciso I, da nossa Constituição Estadual, abaixo descrito:
Art. 11 - Compete ao Estado, além de todos os poderes que não lhe sejam vedados pela Constituição Federal:
I - dispor sobre sua organização constitucional, exercer as funções do seu governo próprio e prover as necessidades da administração autônoma de seus serviços;
	Superada a análise constitucional, sendo de natureza administrativa, que não acarreta aumento ou redução de despesa e que não possui nenhum impedimento na legislação infraconstitucional, o projeto apresenta-se plenamente legal. A competência para tanto pertence aos Estados-membros e a iniciativa pode ser parlamentar.
	Por todo o exposto, não há falar, inclusive, que a proposta possui viés diretamente tributário e, por isso, não poderia prosseguir na ordem jurídica. Ainda que não fosse esse o entendimento, fato admitido apenas em sede de argumentação, cumpre ressaltar que o Poder Legislativo possui plena competência para legislar sobre matéria tributária, a despeito da Constituição Estadual ditar que tal competência é de inciativa do Poder Executivo.
	Os Estados devem seguir o princípio federativo da simetria na elaboração de sua Constituição, pelo que os Estados-Membros se organizam obedecendo o mesmo modelo constitucional adotado pela União.
	Nessa senda, o art. 61, §1º, II, “b”, da Constituição Federal determina:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
	Dessa forma, a Carta Magna se referiu aos TERRITÓRIOS quando tratou da iniciativa privativa do Presidente da República, logo, a Constituição do Estado feriu de morte o princípio da simetria ao dispor em seu art. 77, inciso III, que é do governador a iniciativa privativa para legislar sobre matéria tributária, haja vista que esse não foi o entendimento constitucional federal em relação do Chefe do Poder Executivo da União.
	Evidentemente, estamos diante de uma polêmica. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal já se manifestou diversas vezes sobre o tema, ao atuar em ações judiciais que questionam leis estaduais e municipais de natureza tributária, propostas por parlamentares, senão vejamos:
LEI INICIATIVA MATÉRIA TRIBUTÁRIA PRECEDENTES. O Legislativo tem a iniciativa de lei versando matéria tributária. Precedentes do Pleno em torno da inexistência de reserva de iniciativa do Executivo Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 2.464, relatora ministra Ellen Gracie, Diário da Justiça de 25 de maio de 2007, e nº 2.659/SC, relator ministro Nelson Jobim, Diário da Justiça de 6 de fevereiro 2004. AGRAVO ARTIGO 557, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL MULTA. Se o agravo é manifestamente infundado, impõe-se a aplicação da multa prevista no § 2º do artigo 557 do Código de Processo Civil, arcando a parte com o ônus decorrente da litigância de má-fé.     (RE 680608 AgR, Relator Marco Aurélio, Dje 19.9.2013, Primeira Turma).

RECURSO EXTRAORDINÁRIO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO PROCESSO LEGISLATIVO MATÉRIA TRIBUTÁRIA INEXISTÊNCIA DE RESERVA DE INICIATIVA PREVALÊNCIA DA REGRA GERAL DA INICIATIVA CONCORRENTE QUANTO À INSTAURAÇÃO DO PROCESSO DE FORMAÇÃO DAS LEIS LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA INICIATIVA PARLAMENTAR RENÚNCIA DE RECEITA NÃO CONFIGURADA AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À RESERVA DE LEI ORÇAMENTÁRIA ALEGADA OFENSA AO ART. 167, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO INOCORRÊNCIA DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA RECURSO IMPROVIDO”. (RE-ED 732.685, Relator Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 27.5.2013)
O entendimento da Suprema Corte se repete em sede de controle abstrato:
¡°Ação direta de inconstitucionalidade. Medida liminar. Lei 6.486, de 14 de dezembro de 2000, do Estado do Espírito Santo. - Rejeição das preliminares de falta de interesse de agir e de vedação da concessão de liminar com base na decisão tomada na ação declaratória de constitucionalidade nº 4. - No mérito, não tem relevância jurídica capaz de conduzir à suspensão da eficácia da Lei impugnada o fundamento da presente argüição relativo à pretendida invasão, pela Assembléia Legislativa Estadual, da iniciativa privativa do Chefe do Executivo prevista no artigo 61, § 1º, II, "b", da Constituição Federal, porquanto esta Corte (assim na ADIMC 2.304, onde se citam como precedentes as ADIN's - decisões liminares ou de mérito - 84, 352, 372, 724 e 2.072) tem salientado a inexistência, no processo legislativo, em geral, de reserva de iniciativa em favor do Executivo em matéria tributária, sendo que o disposto no art. 61, § 1º, II, "b", da Constituição Federal diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais. Em conseqüência, o mesmo ocorre com a alegação, que resulta dessa pretendida iniciativa privativa, de que, por isso, seria também ofendido o princípio da independência e harmonia dos Poderes (artigo 2º da Carta Magna Federal). Pedido de liminar indeferido. (ADI 2392-MC/ES, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 1.8.2003)

 I. Ação direta de inconstitucionalidade: L. est. 2.207/00, do Estado do Mato Grosso do Sul (redação do art. 1º da L. est. 2.417/02), que isenta os aposentados e pensionistas do antigo sistema estadual de previdência da contribuição destinada ao custeio de plano de saúde dos servidores Estado: inconstitucionalidade declarada. II. Ação direta de inconstitucionalidade: conhecimento. 1. À vista do modelo dúplice de controle de constitucionalidade por nós adotado, a admissibilidade da ação direta não está condicionada à inviabilidade do controle difuso. 2. A norma impugnada é dotada de generalidade, abstração e impessoalidade, bem como é independente do restante da lei. III. Processo legislativo: matéria tributária: inexistência de reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocação do art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, que diz respeito exclusivamente aos Territórios Federais. IV. Seguridade social: norma que concede benefício: necessidade de previsão legal de fonte de custeio, inexistente no caso (CF, art. 195, § 5º): precedentes”. (ADI 3205/MS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 17.11.2006)
	Outrossim, em recente manifestação nos autos do Recurso Extraordinário com Agravo nº. 743.480 (11/10/2013), o Ministro Relator, cujo voto foi acompanhado pela maioria, em votação no plenário virtual, afirmou: “manifesto-me pela existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada e pela reafirmação da jurisprudência desta Corte, a fim de assentar a inexistência de reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive as que concedem renúncia fiscal. O tema já foi enfrentado em diversos julgados do Supremo Tribunal Federal e a jurisprudência da Corte é uníssona em negar a exigência de reserva de inciativa em matéria tributária, ainda que se cuide de lei que vise à minoração ou revogação de tributo.”
	Dessarte, conforme o brocardo jurídico de que “quem pode o mais, pode o menos”, tendo em vista que o projeto em voga apresenta conteúdo mais restritivo do que as leis consideradas constitucionais pelo STF, não concedendo benefícios fiscais, nem onerando o Estado, mas sim, impondo penalidades administrativas àquelas empresas que explorem trabalho em condição análoga à de escravo, a proposta merece prosperar. 
	Soma-se a isso, a relevância do presente projeto analisado, plenamente concatenado com a valorização do princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, descrito no art. 1º, inciso III, da Constituição Federal de 1988 e em consonância com os fatos recentemente visualizados na sociedade. 

III – VOTO
Pelo exposto, diante da inexistência de óbice de natureza constitucional e legal na proposição apresentada, sendo desnecessário qualquer reparo quanto à técnica legislativa, opinamos favoravelmente ao projeto de lei ora relatado, desde que acatadas as emendas propostas.
 É o parecer, salvo melhor juízo. 

Sala das Comissões, 31 de outubro de 2013.

Zé Raimundo
Relator