Mensagem nº    4.918 /2014.
Salvador, 30  de setembro de 2014.

Senhor Presidente,

Tenho a honra de encaminhar a Vossa Excelência, para a apreciação dessa augusta Assembleia Legislativa, o anexo Projeto de Lei que “estima a Receita e fixa a Despesa do Estado para o exercício financeiro de 2015”.

A Propositura está fundamentada nos arts. 105, inciso XI, e 159, inciso III, da Constituição Estadual, e observa aos princípios e normas constitucionais e legais pertinentes, em particular, da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, e da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, bem como às disposições da Lei nº 2.322, de 11 de abril de 1966, e da Lei nº 13.190, de 11 de julho de 2014, a qual estabelece as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2015.

A presente Proposta compreende o Orçamento Fiscal e o Orçamento da Seguridade Social, abrangendo, por conseguinte, todos os órgãos, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes dos Poderes, do Ministério Público e da Defensoria Pública. De igual modo, integra esta Proposta o Orçamento de Investimentos das Empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto e que são classificadas como não dependentes.

O instrumento que ora remeto à deliberação dessa Casa detalha os programas e ações a serem executadas no exercício financeiro de 2015, visando à consecução das diretrizes, objetivos e metas constantes do Plano Plurianual 2012-2015.

Excelentíssimo Senhor 
Deputado MARCELO NILO
Digníssimo Presidente da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia
Nesta

CONJUNTURA ECONÔMICA DO PAÍS E DO ESTADO

Em 2013, a economia brasileira cresceu em torno de 2,3%, como resultado, principalmente, da expansão da agropecuária (7%); dos investimentos realizados; do aumento da formação bruta de capital fixo, alavancada pela dinâmica da produção interna de máquinas e equipamentos; e do consumo das famílias e do Governo. Para 2014, espera-se um crescimento de 0,9% do PIB e a manutenção da inflação sob controle, face à política de elevação da taxa de juros iniciada em 2013. Os índices divulgados recentemente já apontam para uma desaceleração inflacionária, indicando a possibilidade de reversão da taxa de juros.

Para 2015, desenha-se um ambiente positivo em relação à produção agrícola, além da recuperação da produção industrial e de serviços, amparado pela demanda doméstica. No entanto, espera-se que o consumo cresça em ritmo mais moderado do que o observado em anos recentes, com um mercado de trabalho estreito, embora capaz de manter a taxa de desemprego compatível com o crescimento da renda. Há uma expectativa de que a manutenção dos investimentos, especialmente em moradia, saneamento, transporte e energia possa garantir o crescimento. Diante deste cenário, projeta-se um incremento real de 1,8% para a taxa de crescimento do PIB em 2015 e uma inflação, medida pela variação do IGP-DI, com média esperada de 5,1%.

Em termos regionais, a economia baiana cresceu 3% em 2013, apesar dos impactos da seca que reduziu o PIB agropecuário em 3,9% no ano, enquanto o setor industrial expandiu 4,2% e o de serviços teve uma elevação de 2,5%. 

A expectativa da economia baiana para 2014 é de crescimento real do PIB de 2,2% e de 3,0%, em 2015. Este contexto está baseado na captação de recursos para investimentos, viabilizando as condições necessárias para a sustentabilidade do crescimento da economia estadual, com a manutenção das baixas taxas de desemprego, do crescimento da renda da população e no aumento dos investimentos em atividades importantes para o Estado, a exemplo de mineração, energia eólica e infraestrutura. O consumo interno, estimulado pela melhor distribuição de renda, é um importante vetor de crescimento do Estado, intensificando também os processos de desconcentração espacial da renda. Estes fatores são apontados como grandes impulsionadores da desconcentração territorial do PIB baiano nos próximos anos. 

Assim, diante das perspectivas dos gastos programados em investimentos públicos e privados, e da expansão do consumo, espera-se que haja crescimento na geração de emprego e renda no Estado. Os programas de investimento deverão ser intensificados, haja vista a construção de grandes obras de infraestrutura e mobilidade assistidas pelos investimentos dos PAC 1 e 2 na Bahia, além da prioridade do Estado aos programas de infraestrutura logística, com investimentos em ferrovias, portos e aeroportos, entre outros empreendimentos privados como o Polo Acrílico (BASF) e o Polo 2 de Julho (Estaleiro e São Roque), que trarão significativos impactos sobre o setor produtivo e o comércio exterior nos próximos anos. 

Neste contexto, as metas para os indicadores fiscais do Estado foram estabelecidas de modo a evidenciar o compromisso do Governo com a sustentabilidade da dívida e com os princípios de responsabilidade fiscal no gasto dos recursos públicos, aspectos estes que poderão ser averiguados nos Anexos de Metas deste Projeto de Lei.
 
COMPOSIÇÃO E VALOR DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA DE 2015

Considerando o cenário referenciado, a Proposta Orçamentária do Estado para 2015 atinge o montante de R$40 bilhões, com um incremento de 8,3% em relação aos orçamentos aprovados para o exercício de 2014, que totalizaram R$36,9 bilhões. Esta Proposta reflete uma expectativa positiva para a economia, tendo como base a conjuntura de 2014 e as possibilidades de crescimento para o próximo ano.

A composição do Orçamento proposto para 2015 está representada pelos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social com R$39,1 bilhões, ou seja, 97,7% dos recursos, distribuídos entre o Orçamento Fiscal com R$27 bilhões e o Orçamento da Seguridade Social com R$12,1 bilhões, e participação de 67,6% e 30,1%, respectivamente. Complementando, o Orçamento de Investimento, integrado pelas empresas estatais não dependentes, totaliza R$923 milhões e representa 2,3% do total orçado.

RECEITA DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL

Na elaboração da peça orçamentária, a receita assume papel preponderante, dominando o processo de dimensionamento, fixação e execução da despesa pública. Na sua estimativa, foram observados, além das normas legais e dos critérios técnicos, os efeitos da variação do índice de preço, do crescimento econômico, o impacto das renúncias de receita autorizadas em lei e de outros fatores relevantes, conforme dispõe o art. 12 da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000.

Dessa forma, na previsão da receita orçamentária de 2015, tomaram-se, como base, os valores arrecadados nos exercício de 2010 a 2013, bem como a receita orçada e a previsão de arrecadação para 2014, devidamente ajustados às expectativas dos parâmetros que afetam o comportamento da receita pública estadual. Os índices aplicados são demonstrados a seguir:

Para as receitas que não dependem desses parâmetros e cuja história foi considerada suficiente para explicar seu comportamento, foram aplicados os modelos estatísticos que melhor descrevessem sua tendência temporal. Para aquelas receitas, cuja trajetória não é suficientemente conhecida, utilizaram-se as informações dos órgãos ou entidades responsáveis pela sua arrecadação, inclusive para aquelas oriundas de convênios com outras esferas de governo, organismos internacionais e entidades privadas.

Nesta perspectiva, a receita total estimada dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social é de R$39,1 bilhões e apresenta um crescimento nominal de 8,3% com relação àquele estimado na Lei Orçamentária de 2014. As receitas administradas pelo Tesouro Estadual somam R$31,7 bilhões, enquanto aquelas geridas pelas entidades da Administração Indireta perfazem R$7,4 bilhões.

Importante ressaltar que do valor da receita destes Orçamentos estão deduzidos R$4,4 bilhões, dos quais R$4,3 bilhões são destinados ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB.

As receitas correntes somam R$37,7 bilhões, respondendo por 96,4% da receita total prevista, com expectativa de incremento de 9,6% em relação ao Orçamento de 2014. Nesta categoria, encontram-se as receitas mais representativas no âmbito estadual, como as oriundas dos tributos de competência do Estado e as transferências dos impostos da União.

A receita tributária, no valor de R$21,4 bilhões, com incremento de 9,9% em relação à orçada para 2014, corresponde a 54,8% da receita estimada, refletindo o crescimento esperado para a economia estadual e a variação projetada de preços para 2015. No caso do ICMS, com valor previsto de R$18,1 bilhões e expansão de 9,2%, adotou-se uma variação real do PIB - Bahia da ordem de 3%, estimado pela Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais - SEI, da Secretaria do Planejamento - SEPLAN.

As receitas de transferências correntes, cuja previsão é de R$12,4 bilhões, indicando um incremento de 3,6% em comparação com o orçado para 2014, contribuem com 31,7% da receita total. Nesta categoria, estão computadas as transferências da União para o Estado, em especial aquelas provenientes do Fundo de Participação do Estado - FPE, do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI e da Lei Complementar Federal nº 87, de 13 de setembro de 1996 - Lei Kandir. Para esta participação do Estado na receita da União, representada por cotas-parte de impostos transferidos pelo Governo Federal, considerou-se um crescimento real de 1,8% referente ao PIB - Brasil, agregando-se uma expectativa de inflação média de 5,1% (IGP-DI), estimados pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão - SOF para o exercício financeiro de 2015.

Também integram estas receitas correntes as transferências da União para programas específicos e as originárias de seus Fundos, além de recursos de convênios federais e de outras instituições nacionais e do exterior.

A categoria “outras receitas correntes” soma R$499,9 milhões do total de recursos orçados e inclui, dentre outros, os recursos do Fundo de Cultura do Estado da Bahia - FCBA.

As receitas de capital totalizam R$3,7 bilhões e representam 9,4% do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social, e apresentam incremento de 6,7% em relação ao orçado para 2014, decorrente, principalmente, das transferências de capital cujo valor previsto é de R$1,7 bilhão, e que também integram este grupo de receitas. Para estas transferências, está previsto crescimento expressivo de 46,6%, representadas pelas contribuições do Governo Federal para os investimentos na Bahia.

As operações de crédito ampliarão em R$1,7 bilhão a capacidade de investimentos, impulsionando o desenvolvimento do Estado. Foram incluídas apenas aquelas com negociação concluída ou autorizadas pelo Poder Legislativo até 30 de agosto de 2014, bem como aquelas em tramitação na esfera federal, levando-se em conta, em ambos os casos, o grau de endividamento do Estado, nos termos da Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000, das Resoluções pertinentes do Senado Federal e do Programa de Ajuste Fiscal - PAF, firmado com o Governo Federal.

As receitas intraorçamentárias correntes perfazem R$2,2 bilhões e constituem contrapartida das despesas decorrentes de operações entre órgãos, fundos e entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Desta forma, na consolidação das contas públicas, estas despesas, e também as receitas, poderão ser identificadas, de modo que se anulem os efeitos nas duplas contagens decorrentes de sua inclusão nos orçamentos.

DESPESA DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL

A despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social é fixada em igual valor da receita estimada, portanto em R$39,1 bilhões, e apresenta um crescimento nominal de 8,3% em relação à autorizada para o exercício de 2014. Na composição deste valor, as despesas de capital totalizam R$5,5 bilhões, enquanto as despesas correntes recebem dotação de R$33,6 bilhões, correspondendo a 14% e 85,9%, respectivamente, e o restante corresponde à reserva de contingência.

Com parcela significativa dos recursos, os investimentos irão impulsionar o desenvolvimento do Estado, representando 10,8% da despesa estimada, ou seja, R$4,2 bilhões. Aos serviços da dívida pública, compreendendo a amortização, os juros e os encargos, são destinados recursos da ordem de R$1,5 bilhão.

Para as transferências obrigatórias aos Municípios, são destinados R$5 bilhões, ou seja, 12,7% do total, cujo crescimento em relação ao orçado em 2014 está previsto em 9,1%, enquanto, para aquelas despesas classificadas como outros gastos de natureza corrente, está proposto o valor de R$8,7 bilhões.

Dentre as despesas correntes, a mais representativa é aquela destinada a pessoal e encargos sociais, incluindo os inativos e pensionistas, no montante de R$19,3 bilhões, que representa um incremento de 10,4% em relação ao orçamento autorizado para 2014, dos quais 81,1% serão financiados com recursos do Tesouro, complementado com recursos de outras fontes. Este crescimento captura os reajustes concedidos neste exercício, o impacto do salário mínimo, a garantia dos acordos salariais com algumas categorias do funcionalismo para o ano de 2015 e o crescimento vegetativo da folha de pagamento do Estado.

Limites para Despesas de Pessoal e Encargos Sociais

A presente Proposta Orçamentária obedece ao limite legal de 60% e ao prudencial de 57%, estabelecidos na Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, quanto à fixação das despesas de pessoal e encargos sociais, perfazendo 55,81% em relação à Receita Corrente Líquida, a qual, para 2015, está estimada em R$25,3 bilhões. Cabe salientar que a Defensoria Pública, por não ter limites discriminados na LRF, encontra-se inserida nos limites do Poder Executivo.

Alocação de Recursos por Categoria Programática

Na proposta dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, a despesa fixada está distribuída entre as categorias programáticas de Atividades, Projetos e Operações Especiais, com participação de 68,8%, 11,3% e 19,8%, respectivamente, sendo acrescida da Reserva de Contingência.

Atividades

- Atividades de Manutenção

As atividades que contemplam as despesas de manutenção e conservação totalizam R$13 bilhões, distribuídas entre os Poderes, o Ministério Público e a Defensoria Pública.

- Atividades Finalísticas

Para as atividades finalísticas, cujas despesas são destinadas à prestação continuada de serviços públicos à população, principalmente para as ações de educação, saúde, segurança e justiça, o montante fixado é de R$13,9 bilhões, financiado em 88,5% com recursos do Tesouro, sendo o restante suprido com recursos de outras fontes. Estas mesmas atividades concentram 35,6% das dotações dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social propostas para 2015.

Projetos

Aos projetos, compreendendo o conjunto de ações realizadas em tempo determinado com vistas à expansão, melhoria e aperfeiçoamento da ação governamental, são alocados recursos da ordem de R$4,4 bilhões, representando uma participação de 11,3% sobre o total do orçamento proposto.

Operações Especiais

Às operações especiais são consignados R$7,8 bilhões, ou seja, 19,8% do orçamento total, dos quais R$5 bilhões estão previstos para as transferências constitucionais e legais aos Municípios, com participação de 12,8%. Para os serviços da dívida pública, foram alocados 3,8% do total, ou seja, R$1,5 bilhão e, com o valor de R$1,3 bilhão, a proposta contempla o pagamento de sentenças judiciais, indenizações e outras obrigações específicas do Estado.

Reserva de Contingência

À reserva de contingência, constituída exclusivamente dos recursos do Orçamento Fiscal, está destinado o valor de R$22,1 milhões, a ser utilizada no atendimento a passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, apurada nos termos da Lei Complementar Federal nº 101/00.

Alocação de Recursos por Área e Função de Governo

A distribuição dos recursos desta Proposta Orçamentária para as despesas por área de atuação governamental e por função é revelada no Quadro VII. A Área Social apresenta as maiores carências no nosso Estado e, para atender à expectativa da população pela ampliação e melhoria das ações governamentais nesta importante área, o Governo da Bahia continua a mantê-la como a principal prioridade desta gestão, destinando-lhe a maior parte dos recursos.

Assim, a Área Social está contemplada com 63,4% do total de recursos orçados para 2015, ou seja, R$24,8 bilhões, o que representa um crescimento de 9,6% em relação a 2014. Têm participação destacada, concentrando aproximadamente a metade da despesa prevista, as funções Saúde (14,9%), Educação (12,4%), e Segurança Pública (10,6%), além da Previdência Social. Vale salientar que, do total de R$4,8 bilhões destinados à função Educação, não estão incluídos os aportes do Estado ao FUNDEB, no valor de R$4,3 bilhões.

Visando ao combate da violência, foram alocados R$4,1 bilhões para a área de Segurança Pública, sendo maior em 16,8% do que o orçado para o exercício de 2014.

Importante destacar a expansão dos recursos para a função Urbanismo em 105,5%, decorrente da continuidade da política estadual de captação de recursos para implementação de programas de mobilidade urbana em Salvador e Região Metropolitana, a exemplo da implantação de corredores de transportes e da ampliação da linha de metrô existente e implantação de mais uma linha, bem como de outras obras de infraestrutura viária em vias urbanas.

A Área de Produção, com participação de 4,9% do total da despesa, recebeu o aporte de R$1,9 bilhão, com destaque para a função Agricultura, cujo incremento em relação a 2014 é de 29,7%.

Para a Área de Gestão Pública está proposto o valor de R$1,5 bilhão, participando com 3,9% das despesas, na sua quase totalidade concentrados na função Administração.

As funções Legislativa, Judiciária e Essencial à Justiça, da competência dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, contam com um aporte total de R$3,4 bilhões, correspondendo a uma participação de 8,7% do total.

A Área de Encargos Especiais está contemplada com R$7,4 bilhões, distribuídos em Transferência aos Municípios, Serviço da Dívida Interna e Externa, como também, Indenizações, Restituições, Sentenças e Outros, representando 19% da despesa total fixada nesta Proposta.

Aplicações Constitucionais e Legais

A Proposta Orçamentária de 2015 cumpre a aplicação mínima exigida pela legislação pertinente quanto à manutenção e desenvolvimento do ensino, às ações e serviços de saúde e à ciência e tecnologia. Com relação ao valor destinado ao combate e erradicação da pobreza, está observado o que determina a Lei nº 7.988, de 21 de dezembro de 2001.

Está alocado à manutenção e desenvolvimento do ensino o valor de R$6,2 bilhões, incluindo as transferências ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB. Este valor representa 27,4% da receita de impostos líquida, ultrapassando o limite mínimo de 25% determinado pelo art. 212 da Constituição Federal.

Quanto às ações e serviços de saúde, nesta Proposta, está aportado o valor de R$2,8 bilhões, valor este que corresponde a 12,3% da receita de impostos líquida, portanto, superior ao limite mínimo fixado pela Carta Magna.

Para a ciência e tecnologia, através da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado da Bahia - FAPESB, e para o combate e erradicação da pobreza, vinculado ao Fundo Estadual de Combate e Erradicação da Pobreza - FUNCEP, estão previstos R$99,8 milhões e R$611,6 milhões, respectivamente.

ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO

O Orçamento de Investimento agrega as empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto e que são classificadas como não dependentes. Para este Orçamento, está previsto o valor de R$923 milhões, no qual as funções que recebem aportes mais significativos de recursos são as de Saneamento (41,8%) e de Comércio e Serviços (14,7%). Em patamar próximo de 10%, estão as funções Indústria e Agricultura.

A Revisão das Metas Fiscais para 2015

As projeções das metas fiscais são efetivadas mediante a utilização de parâmetros de natureza dinâmica, tendo como base a conjuntura atual e a condução da política econômica em um determinado momento. Diante disso, a Lei nº 13.190, de 11 de julho de 2014, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2015, prevê, no parágrafo único do seu art. 2º, a atualização dos resultados fiscais nela estabelecidos, tendo em vista sua adequação à atual situação econômica observada.

As metas fiscais projetadas para o exercício de 2015, constantes do Anexo II-A1 da referida Lei, foram elaboradas a partir das perspectivas das economias nacional e estadual, cujo cenário para o próximo ano apontava, à época, uma expectativa inflacionária de 5,1%, apurada pela média do Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI), crescimento do PIB - Brasil em 2,3% e do PIB - Bahia em 3,5%.

A dinâmica da economia nacional e internacional, com repercussões na nossa economia, levaram à revisão da expectativa do crescimento do PIB do Brasil e da Bahia para 1,8% e 3% respectivamente, tornando necessária a atualização das metas fiscais do Estado da Bahia para 2015, conforme pode ser observado no quadro abaixo:

Neste novo contexto, o Resultado Primário, revisado nesta Proposta Orçamentária de 2015, passou de R$812,6 milhões para R$425 milhões negativos em relação ao constante na Lei de Diretrizes Orçamentárias para este mesmo ano, em face das atuais estimativas de receitas e despesas primárias.

O Resultado Nominal corresponde à variação da dívida fiscal líquida apurada no período, isto é, revela a necessidade de financiamento do setor público. Nesta Proposta Orçamentária 2015, o Resultado Nominal apresentou redução de 81,07% em relação ao apresentado na LDO/2015, portanto, indicando ser menor a necessidade de financiamento ao Setor Público da Bahia. Convém ressaltar que este endividamento mantém-se dentro da trajetória de sustentabilidade fiscal, uma vez que a relação entre a Dívida Consolidada Líquida - DCL e a Receita Corrente Líquida - RCL, que é de 0,63, permanece muito aquém do limite fixado pelo Senado Federal de 2 vezes a RCL.

Por fim, deve ser ressaltado o continuado e crescente esforço que vem sendo realizado para, a cada exercício, atingir o aprimoramento dos instrumentos legais de planejamento, em especial os orçamentos anuais, conferindo-lhes crescente importância como ferramentas gerenciais que, indubitavelmente, muito contribuem para a manutenção do equilíbrio fiscal e correta avaliação dos resultados das políticas públicas e das ações governamentais.

Valho-me do ensejo para renovar, a Vossa Excelência e a seus dignos Pares, as expressões de meu elevado apreço e distinta consideração.

JAQUES WAGNER
Governador