MSG Nº 5.232/2020
Mensagem nº 27/2020.
Salvador, 14 de maio de 2020.

Senhor Presidente,

Tenho a honra de encaminhar a Vossa Excelência, no prazo constitucional, para apreciação dessa augusta Assembleia Legislativa do Estado, o anexo Projeto de Lei que “dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2021, e dá outras providências”.

Em consonância com as disposições constitucionais e com a Lei Complementar Federal nº 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal, que regem a matéria, a presente Proposição dispõe sobre as diretrizes, orientações e critérios para a elaboração e execução dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social, e de Investimentos das empresas sob controle do Estado, para o exercício de 2021. Trata, ainda, sobre a Política de Recursos Humanos e das despesas com pessoal e encargos sociais do Estado, as alterações da legislação tributária e da Política de Aplicação de Recursos da agência financeira oficial de fomento, fortalecendo a transparência dos processos de alocação e aplicação dos recursos públicos no referido exercício financeiro.

Ademais, elenca os dispositivos referentes aos limites individualizados para as despesas primárias correntes e às demais despesas dos Poderes, do Ministério Público e da Defensoria Pública, as prioridades e regras para a alocação dos recursos, as regras de limitação de empenho e movimentação financeira, bem como as disposições sobre as transferências voluntárias aos municípios e a destinação de recursos públicos às entidades privadas.

Importante ressaltar que este Projeto de Lei foi elaborado em um ambiente em que foi reconhecida a ocorrência de calamidade pública no Estado através do Decreto Legislativo nº 2.041, de 23 de março de 2020, e, em que, posteriormente, foi declarado Estado de Calamidade Pública em todo o território baiano por meio do Decreto nº 19.626, de 09 de abril de 2020, em decorrência da pandemia do novo coronavírus, a COVID-19. 

Excelentíssimo Senhor
Deputado NELSON LEAL
Digníssimo Presidente da Assembleia Legislativa do Estado da Bahia
Nesta

Essa pandemia vem acompanhada de muita incerteza quanto à sua extensão e alcance, bem como quanto a seu impacto sobre a atividade econômica, o que reduz de forma significativa a previsibilidade dos agregados fiscais para 2021, acarretando, possivelmente, a necessidade de futura revisão das metas fiscais propostas neste Projeto de Lei, conforme análise dos cenários e perspectivas para 2021 apresentados nesta Mensagem. 

Conjuntura Econômica PLDO 2021

O surgimento do coronavírus (SARS-CoV-2) surpreendeu o mundo por sua capacidade de transmissão rápida e por seus efeitos devastadores sobre o organismo humano, espalhando-se rapidamente por vários países e dando origem a uma pandemia com fortes impactos sobre a economia mundial. Antes do surto viral, os especialistas do Fundo Monetário Internacional (FMI) projetavam para o ano de 2020 um crescimento da economia global de 3,3% (World Economic Outlook, January 2020). Em publicação mais recente, reconhecidos os efeitos da pandemia, essa projeção passou para um decréscimo de 3,0%.

A pandemia de COVID-19 está impondo altos custos humanos, sociais, materiais, financeiros e fiscais aos países, de modo que o seu enfrentamento exige medidas de proteção social para conter a velocidade do contágio e impedir o estrangulamento dos sistemas de saúde. Essas medidas variam de país para país, mas assumem um contorno geral que afeta profundamente a atividade econômica, tais como as restrições à circulação de pessoas (isolamento e distanciamento social), o fechamento do comércio e das fronteiras.

Ainda sobre esse cenário, as consequências das medidas de isolamento estão provocando uma desaceleração significativa do crescimento global, com revisão das taxas de crescimento pela maioria dos países e respectivos efeitos relacionados diretamente à produção, à demanda, à volatilidade nos preços dos ativos financeiros, aos preços das commodities e aos riscos com a diminuição de fluxos financeiros para países emergentes. Como resultado, uma grande instabilidade no cenário mundial. 

No Brasil, as baixas taxas de crescimento verificadas em 2018 e 2019 (1,3% e 1,1%, respectivamente) anunciavam um crescimento menor do que o previsto inicialmente para 2020, reforçando a perspectiva de que a economia brasileira caminhava em ritmo lento mesmo antes do surto de coronavírus. A pandemia tornou o quadro mais agudo e, como consequência do distanciamento social adotado para evitar a propagação do contágio e do colapso no sistema de saúde, vem sendo observada uma forte redução do emprego, formal e informal.

Dessa forma, tornou-se imperativo a adoção de políticas públicas de garantia de renda mínima emergencial. Este momento exige maior participação da União, no papel de salvaguarda do pacto federativo, no sentido de socorrer financeiramente os entes subnacionais com o intuito de mitigar os efeitos sobre a arrecadação dos estados e municípios, permitindo que esses possam enfrentar a COVID-19 em melhores condições fiscais.

Há algumas questões sobre a crise que ainda não foram esclarecidas. Até agora não se sabe, exatamente, quando atingiremos o pico de contaminação; se a pandemia transbordará para além de 2020; quais os empregos e negócios sobreviverão ou, ainda, quais as repercussões sobre a estrutura produtiva e a divisão do trabalho. Os riscos são substanciais e incalculáveis, tanto para as vidas humanas quanto para a economia. Estamos diante de fatos sem precedentes na história recente. Nenhum fenômeno atingiu a humanidade na velocidade e com a letalidade em que o novo coronavírus se apresenta no momento.

Resultado da Economia em 2019

O desempenho da economia brasileira, ao longo dos últimos três anos, foi abaixo das expectativas inicialmente previstas, mesmo tendo alcançado em 2017 (1,1%), 2018 (1,3%) e 2019 (1,1%) resultados positivos. Segundo o IBGE, esses resultados não foram capazes de eliminar os efeitos dos resultados de 2015 e 2016, o que revela dificuldades de recuperação da economia do país.

A despeito dos esforços do Governo Federal em aprovar reformas estruturais e entoar um discurso de austeridade fiscal como diretrizes para a retomada do crescimento, em 2019, a economia caminhou em ritmo lento, crescendo apenas 1,1%. Esse resultado, do ponto de vista da demanda agregada, pode ser explicado através da performance da formação bruta de capital fixo (2,2%) e do consumo das famílias (1,8%), combinado com o comportamento dos gastos da administração pública (-0,4%) e do déficit do setor externo. No âmbito desse último, as exportações caíram 2,5%, enquanto as importações avançaram 1,1%.

Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD Contínua) do IBGE, a taxa de desemprego reduziu de 11,8%, no terceiro trimestre, para 11,0% no quarto trimestre de 2019, mantendo-se ainda elevada. De acordo com a Secretaria do Trabalho, do Ministério da Economia, os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) apontaram aumento de 644 mil postos de trabalho formais no país, durante o ano de 2019. O resultado representou uma variação positiva de 1,68% em relação ao estoque de empregos formais.

Com relação aos principais indicadores nacionais, a inflação seguiu uma trajetória estável e dentro da meta adotada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN). O Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) acumulou taxa de 4,31% em 2019.

Na Bahia, segundo dados divulgados pela Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI), o produto interno bruto (PIB) cresceu 1,2% no ano de 2019 em relação ao ano de 2018. Contribuíram para esse resultado os setores de Serviços e da Agropecuária, com taxas de crescimento de 1,8% e 0,2%, respectivamente, enquanto a Indústria registrou queda de 0,3%. Dentro do setor industrial, o maior aumento foi registrado na atividade de Construção (2,5%), acompanhada pela produção e distribuição de energia, gás e água (3,6%). Por outro lado, as indústrias de Transformação (-2,1%) e Extrativa (-5,0%) apresentaram desempenhos aquém do esperado.

O mercado de trabalho formal baiano acumulou saldo de 30.858 postos de trabalho no ano. Já a taxa de desocupação divulgada pelo IBGE na PNAD Contínua. declinou de 16,8% para 16,4% entre o terceiro e o quarto trimestre de 2019. A população ocupada registrou acréscimo de 0,5% no quarto trimestre de 2019, comparado ao mesmo período anterior. Entretanto, apesar do aumento da ocupação, a pesquisa revela também que a massa de rendimentos reais habitualmente recebidos registrou queda de 1,9% no ano. O avanço pouco significativo da atividade econômica contribuiu para a retomada lenta do mercado de trabalho.

As Incertezas em 2020

A paralisação das atividades econômicas em escala global já demonstra uma recessão jamais vista entre as economias do mundo. Os efeitos do coronavírus ainda são colocados por muitos estudiosos como algo de difícil mensuração, já que afetou as cadeias globais de suprimentos e a dinâmica do comércio mundial, além de provocar um aumento estrutural do desemprego no mundo.

Nossos principais parceiros comerciais (China, EUA, Argentina e Alemanha) tiveram suas economias duramente afetadas pela pandemia do novo coronavírus. As projeções indicam que, à exceção da China, todos os demais terão taxas negativas de crescimento. A China é o destino de quase 30% de tudo que o Brasil exporta. Dessa forma, a retomada das atividades naquele país poderá favorecer as nossas exportações. No entanto, o cenário ainda é incerto, visto que o efeito que o coronavírus provocou nas cadeias globais de suprimentos ainda reverberará na economia brasileira.

A Argentina, nosso principal parceiro comercial na América Latina, vem atravessando dificuldades econômicas há alguns anos, de modo que a pandemia intensificou ainda mais a crise. As projeções do Fundo Monetário Internacional (FMI) para 2020 indicam que a economia argentina decrescerá 5,7% (World Economic Outlook, April 2020). Essa mesma Instituição estima que o nível de produção nos Estados Unidos da América recuará 5,9% em 2020. Esses efeitos, aliados aos impactos na economia chinesa, geram expectativas de deterioração das exportações brasileiras.

Na esteira da pandemia, as commodities também têm sofrido efeitos em seus mercados. Além das questões relacionadas à pandemia e à dependência da produção industrial chinesa, para piorar o cenário econômico mundial, a guerra de preços por maior participação no mercado de petróleo entre a Arábia Saudita e a Rússia fizeram com que a cotação do barril de petróleo desabasse. 

Diante dos efeitos da pandemia, as previsões para o desempenho da economia mundial têm sido revistas para 2020, e com isso a maioria dos governos adotaram medidas econômicas que visam reduzir os seus impactos, com aportes bilionários de recursos, na perspectiva de mitigar esses efeitos. No entanto, os resultados ainda são incertos, na medida em que dependem da duração e da intensidade da pandemia, ainda indeterminadas.

Cenário Nacional

No Brasil, o ritmo gradual da retomada da atividade econômica em 2020 já apontava para uma lenta recuperação, justificada pelo insuficiente nível de investimentos (público e privado) e incertezas no mercado de trabalho, afetando o consumo das famílias.

No entanto, com a pandemia de coronavírus no país, alguns problemas foram intensificados. Além das preocupações com a corrente de comércio (diminuição do fluxo de exportação e impactos nas importações), com a volatilidade dos mercados, com os efeitos da variação cambial, e com as implicações irrecuperáveis da pandemia no setor de serviços, evidenciou-se uma realidade cruel: grande parte da população sem renda e desassistida, além do aumento do número de desempregados.

O distanciamento social evita a propagação do vírus, mas afeta diretamente o nível de emprego e renda, o que pode empurrar milhões de brasileiros para a pobreza extrema. Por isso a necessidade da agilidade de medidas de apoio à população e aos entes subnacionais, de forma a garantir a manutenção do distanciamento social e a redução na curva de contágio.

Mesmo diante de todos os desafios epidemiológicos, econômicos e sociais do país, questões políticas passam a dividir a atenção e os esforços do Governo Federal, seja pela postura pessoal de representantes do governo ou mesmo pelos conflitos políticos que geram instabilidades e intensificam as incertezas junto ao mercado. Nesse sentido, no momento em que o tamanho do choque sobre a economia mundial ainda é incerto, a complexidade de coordenar questões políticas frente às necessidades imediatas no combate ao coronavírus no país tornam as projeções macroeconômicas uma tarefa complicada.

A União é o único ente que pode financiar, através do aumento da dívida pública, políticas de enfrentamento à pandemia. Diante desse contexto, com o fundamental apoio do Congresso Nacional, o Governo Federal anunciou uma série de medidas de políticas monetária e fiscal para mitigar os efeitos sociais negativos da crise.

Diante das circunstâncias e considerando as graves consequências da pandemia de coronavírus, é esperada uma retração na economia brasileira em 2020. O que não se sabe ainda é o tamanho da recessão que terá de ser enfrentada ao longo dos próximos meses. De acordo com o relatório do Instituto Fiscal Independente do Senado (IFI), as repercussões econômicas da pandemia são difíceis de serem avaliadas na medida em que estão condicionadas a variáveis muito complexas, tais como: duração e eficácia das medidas de isolamento; como os setores produtivos nacionais reagirão; e as externalidades que afetarão nossa economia a partir das decisões do resto do mundo. 

Os efeitos nocivos da pandemia sobre o setor produtivo podem ser mitigados pela efetividade das políticas públicas anunciadas até o momento e pela capacidade de reação da economia mundial.

Assim, para 2020, a previsão do mercado financeiro para o crescimento do PIB nacional é de -3,8%, segundo o Boletim Focus, divulgado em 30 de abril deste ano. A inflação esperada é de 2,0%, dentro da meta estipulada pelo Conselho Monetário Nacional e a expectativa da taxa Selic passou para 3,0%. Esse boletim já incorpora ao cenário o impacto da COVID-19, mas sinaliza a possibilidade de piora da situação à medida que aumentam os problemas na saúde e as medidas de distanciamento são prorrogadas.

Cenário Baiano

As previsões para o Estado da Bahia, no ano de 2020, já levam em consideração os efeitos da pandemia de coronavírus, com implicações sobre todos os setores da economia. A magnitude dos efeitos negativos vai depender do grau de disseminação e duração da epidemia. Nesse sentido, de acordo com a Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais (SEI), autarquia vinculada à Secretaria do Planejamento (SEPLAN), um eventual prolongamento da restrição à mobilidade da população pode conduzir à intensificação da redução da produção industrial e da oferta de serviços. Os impactos serão principalmente observados na indústria, no comércio e no setor turístico, com efeitos sobre o emprego e consequências importantes sobre as finanças públicas.

Assim, para 2020, a SEI divulgou estudo, elaborado no início de abril, apresentando três cenários: otimista, moderado e pessimista, com suas respectivas taxas de crescimento do PIB da Bahia: -3,4%, -5,1 e -6,9%.

O cenário moderado foi o escolhido como o mais apropriado. Os pressupostos utilizados foram a política de isolamento social de 50% e a redução das exportações em 30%. Nessa projeção, o órgão levou em consideração um pico prolongando de dois meses, com moderada taxa de população contaminada. Como resultado, a taxa ficou em -5,1%, puxada pelo setor de serviços (-5,9%). Assim, o PIB (2019-2020), em média, registrará queda 2,0% e acumulará uma retração de 4,0%. 

Ainda em seu estudo, a SEI indica que todos os municípios do Estado serão afetados, porém com graus variados de intensidade, a depender da estrutura produtiva de cada um deles. Dessa forma, os municípios com predominância do segmento de serviços (comércio, transportes e alojamento e alimentação) serão os mais afetados; já naqueles em que há predominância da atividade agropecuária, espera-se que o impacto negativo seja menor.

Cenário Brasileiro e Baiano - Perspectivas para 2021

A expectativa de uma recuperação mais lenta da economia, após a forte queda da atividade neste ano, tem ganhado força entre analistas, por causa do legado negativo que a crise do novo coronavírus deve deixar ao país. 

O Banco Mundial e o FMI, após estimarem para 2020 uma redução de 5% e de 5,3%, respectivamente, projetam uma recuperação modesta do PIB brasileiro no próximo ano. Para 2021, enquanto o Banco Mundial prevê uma alta de apenas 1,5%, o FMI projeta crescimento de 2,9%. Tais previsões estão próximas das expectativas do mercado financeiro nacional.

As previsões do mercado financeiro divulgadas pelo Boletim Focus para 2021 estima o crescimento do PIB nacional em torno de 3,2%, divulgado em 30 de abril deste ano. Imbuídos de cautela adotou-se um PIB nacional inferior a essa expectativa, em torno de 2,5%. Ainda segundo o Boletim Focus, a inflação esperada é de 3,3%, dentro da meta estipulada pelo Conselho Monetário Nacional e a expectativa da taxa Selic no fim do período é de 3,8%.

Para a Bahia, em 2021, o nível de investimentos se constituirá em um grande desafio para a recuperação da economia e, consequentemente, para a própria arrecadação de tributos. Nesse contexto, espera-se que fatores como a cotação do dólar, os incentivos fiscais e a política de financiamento sejam motrizes na manutenção dos investimentos no Estado, principalmente por parte dos investidores estrangeiros.

Os efeitos da pandemia da COVID-19 e das medidas sanitárias e econômicas adotadas para combatê-la têm afetado as atividades econômicas de forma heterogênea. Na agropecuária, o ritmo das exportações de commodities como soja, algodão e milho superou o do mesmo período de 2019, evidenciando como essas cadeias de produção tendem a ser relativamente menos atingidas. A manutenção da expectativa de uma safra recorde de grãos corrobora com a relativa estabilidade desses segmentos diante do cenário adverso. Diante disso, para 2021, espera-se que o setor possibilite uma grande contribuição na atividade econômica do Estado, com a expectativa de um bom desempenho para a safra, beneficiado pela demanda crescente por alimentos e pela expectativa de preços mais competitivos no mercado externo. 

No que diz respeito ao segmento da produção industrial baiana, esse ainda segue permeado de grandes incertezas conjunturais dos últimos anos. Entretanto, diante da composição de nossa planta industrial e da elevada capacidade ociosa, estima-se que o quadro possa ser revertido ao longo dos próximos anos.

O setor de serviços merece um olhar mais apurado em relação às perspectivas para 2021, não apenas por responder por 67,0% do PIB do Estado, mas por concentrar o maior nível de desemprego e efeitos generalizados com a pandemia. Esse setor tende a ser limitado pelo grau de endividamento das famílias e pela insegurança quanto ao mercado de trabalho.

A recuperação da confiança pelos agentes econômicos e a continuidade de investimentos públicos são determinantes para o desenvolvimento da economia baiana nos próximos anos. Nesse contexto, os investimentos públicos, privados ou a partir de Parcerias Público Privadas (PPP) ou mesmo as concessões públicas são imprescindíveis para a manutenção e alavancagem dos projetos de mobilidade urbana, infraestrutura de logística, energia, comunicação e construção civil. Esses setores são capazes de dinamizar a economia baiana e criar um ambiente promissor para a atração de novos empreendimentos e consolidação das atividades já existentes, com aumento da competitividade e ganhos de produtividade da economia.

Nesse contexto, espera-se que um cenário mais promissor em 2021 promova a retomada da atividade econômica e gere oportunidades para o desenvolvimento do Estado da Bahia. Assim, projeta-se um crescimento do produto interno bruto do Estado de 2,2%. Cabe ressaltar que o desenvolvimento almejado pela Bahia não se resume apenas ao crescimento econômico, mas visa, sobretudo, a melhoria dos indicadores sociais nas áreas da educação, da saúde, da segurança e do emprego.

As medidas de isolamento social tomadas pelo Governo Estadual no início do espraiamento da contaminação comunitária têm feito com que o Estado da Bahia reduza a velocidade de contaminação, evitando, com seus limites, o colapso do sistema estadual de saúde, à medida em que intensifica a abertura de novos leitos de Unidade de Terapia Intensiva (UTI), para dar conta de um aumento da demanda com o avanço da pandemia.

Os impactos da desaceleração da atividade econômica pressionam as receitas e despesas públicas, com mais ênfase sobre os entes subnacionais. No que se refere às receitas estaduais, essas são as primeiras a se ressentirem em momentos de crise econômica. Por outro lado, nesses momentos, também há uma maior demanda por políticas públicas para amenizar os efeitos deletérios da crise sobre as pessoas e empresas, levando ao crescimento das despesas. Esse é o maior desafio para a manutenção do equilíbrio fiscal.

No que se refere às perspectivas para 2021, o cenário nacional guarda incertezas quanto ao ritmo de retomada da atividade econômica. A análise da conjuntura macroeconômica atual e as perspectivas futuras para a economia mundial, brasileira e baiana demonstram que a recuperação da atividade econômica está permeada de incertezas conjunturais. Nesse sentido, espera-se que o bom direcionamento da gestão pública, notadamente em relação às medidas socioeconômicas e de política fiscal responsável e assertiva, contribua para o desenvolvimento nacional e regional.

Neste contexto, as metas para os indicadores fiscais do Estado foram estabelecidas de modo a evidenciar o compromisso do Governo com a sustentabilidade da dívida e com os princípios de responsabilidade fiscal no gasto dos recursos públicos, aspectos esses que poderão ser averiguados no Anexo de Metas Fiscais deste Projeto de Lei. 

Do ponto de vista do planejamento orçamentário para 2021, deve-se levar em consideração as prioridades constantes no anexo desta proposta, a continuidade das ações implementadas em uma conjuntura de dificuldades relativas às receitas e à necessidade de redução de despesas de custeio, além do esforço de captação de novas operações de crédito e convênios federais. 

Dentro das prioridades do Poder Executivo, cabe destacar, dentre outras, o acesso e permanência dos estudantes no sistema de ensino e a inclusão socioprodutiva de jovens, mulheres, negros e populações tradicionais, como também a vigilância e a atenção à saúde de forma regionalizada e a assistência social (proteção social) e segurança alimentar e nutricional, em especial nas populações em situação de vulnerabilidade. O uso de tecnologias e policiamento de base comunitária para a prevenção e enfrentamento à violência, bem como o acesso à água e à cobertura de esgotamento sanitário, em especial no meio rural, e a prevenção aos desastres ambientais e sanitários com foco na contenção de encostas também estão previstos no Anexo I desta Proposta. 

Destaque-se, ainda, que o presente Projeto de Lei é resultado da participação, junto com o órgão central, dos órgãos setoriais e seccionais do Sistema Estadual de Planejamento e Gestão Estratégica, envolvidos no processo de elaboração e execução orçamentária.

Finalmente, cabe reiterar a importância deste Projeto de Lei para o regramento necessário à elaboração do Projeto e da Lei Orçamentária de 2021, sua aprovação e execução, e a consolidação de bases fiscais necessárias ao alcance do crescimento sustentável do Estado.

Valho-me do ensejo para renovar a Vossa Excelência e aos seus dignos Pares as expressões de meu elevado apreço e distinta consideração.

RUI COSTA
Governador